□李潇
2023年12月，中央经济工作会议将低空经济确立为战略性新兴产业。2024年3月，全国两会首次将“低空经济”写入国务院政府工作报告。同年7月，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，明确将低空经济定义为新的经济增长极。低空空域在低空经济中扮演着资源性生产要素的角色，低空空域的经济价值势必会随着低空经济的发展而水涨船高。低空空域的经济价值如何得到有效释放，取得的收益又如何受益于所有权人，在当下已经成为亟待解决的现实问题。
低空空域的私权属性
低空空域原则上是指垂直范围真高1000米以下，但可以根据不同区域特点和实际需要具体拓宽指3000米可供航空器飞行的空域。在低空经济的概念尚未提出之前，学者们对低空空域使用权是否具备私法属性饱有争议。在我国现行法律制度下，空域使用权人获得空域行政管理机关的行政许可后，即可获得空域使用权。他们认为空域使用权与海域使用权、探矿权等用益物权有本质差别。具体在于，第一，空域空间不具备民法上“物”的特征；第二，空域使用权的主体不具备特定性，更多指向一国公民对公共资源的利用资格；第三，空域不存在定分止争的需要，国家没有必要单独设置所有权与他物权。因此，空域使用权不属于用益物权的范畴，只能被认为是一种行政许可利益。但随着航空业的发展，人类对自然界认识能力、支配能力的不断提高，空域资源的稀缺属性也日益凸显，迫切需要物权观念的更新和物权法律调整范围的扩张。低空空域，能够满足人们的需要，可以为人类所控制，具有一定的经济价值的财产，属于特定的无体物。同样，从国家空域所有权的理论出发，认为空域使用权是基于空域所有权的权能分离而产生权利。而国家所有权包含民法上的所有权与其他法律上的所有权，将空域使用权确认为民法意义上的物权，不仅在逻辑上顺畅，在价值取舍上也具有合理性。空域使用权在用益物权的结构体系中，处于与海域使用权、探矿权、养殖捕捞权等相同的位阶，国家确定空域使用权的用益物权属性契合我国自然资源利用模式和立法精神。
低空空域使用权的创设路径
空域资源作为自然资源在具备财产属性的同时，也承载着国家安全、公共物品等公益属性。这就要求低空空域使用权必然要遵循公私融合的创设进路。但从逻辑上讲，仍然会存在由公权主导的公法进路以及以物权为主导的私法进路。虽然两种理论都将空域所有权视为母权，但两者对空域所有权的性质与空域使用权的产生机理的理解存在重大差别。
一是采取私法进路创设空域使用权的模式。此种模式认为，国家所有权具有私权属性，空域所有权也不例外，而空域使用权是空域所有权基于权能分离产生的权利，只能具有私权属性；空域使用权是国家作为自然资源所有权人，行政机关作为自然资源所有权人代表让渡财产权利，经过行政特许确认，作为所有权的母权和行政特许共同作用产生具有准物权性质的空域使用权。在此种模式中，空域使用权是基于空域所有权人与空域使用人达成的私法合意，进而从所有权中分离出使用权，其中涉及的行政特许只是一种确权登记，空域所有权人与空域使用权签订的行政契约也与民事合同没有本质区别。
二是采取公法进路创设空域使用权的模式。根据取得空域使用权的是否需要支付相应的资源使用费，又可分为两种模式。一是行政许可，此类模式基于公有公物理论，认为低空空域使用权直接指向的是所有社会成员的利用资格，原则上应该允许所有社会公众无偿对空域资源加以利用并获取收益，国家基于安全考量对社会成员的飞行行为予以普遍禁止，一旦取得行政许可后便可解禁这一状态。二是行政特许，此类模式认识到了空域资源的财产属性，并将自然资源所有权理解为公法意义上的权利，认为国家可通过行政特许的方式配置资源，与私主体签署行政契约，为其创设自然资源使用权，进而达成行政目的。地方政府以“出让”或“转让”的方式将低空空域使用权赋予市场或企业，属于人民政府和行政机关所赋予的基于公共资源的行政特许，符合《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定。行政机关应该对经济价值发挥程度较高的空域设置特殊许可，通过市场机制的交易与竞争机制保障资源的利用效率。
结语
依据《中华人民共和国宪法》第九条的规定，我国实行社会主义公有制，矿藏、水流、森林、山岭等自然资源都属于国家所有。为保障自然资源的合理开发与高效利用，我国积极探索并建立了自然资源使用权有偿取得制度，通过所有权与使用权“两权分置”的方式，发挥自然资源在国家所有状态下的资产价值。低空经济的政策导向与产业发展前景赋予了低空空域极具前瞻性的经济增长潜力。然而，我国低空空域使用权仍旧沿袭以往的无偿取得制度，既无法保障低空经济的可持续发展，又难以有效促进低空空域的利用效率。为此，构建低空空域使用权行政特许制度，将低空空域使用权的私法属性融入至传统的行政许可模式，允许低空空域所有权人通过市场资源配置的方式特许低空空域使用权，是我国低空空域法制改革的必然选择，也是完善我国自然资源有偿使用制度体系的应有之义。
（作者单位：中共四川省委党校）