□刘薇

按照中央部署，以深化财税体制改革为契机，积极稳妥推进地方政府债务管理改革，构建适应高质量发展的地方政府债务管理长效机制。将债务管理与经济社会发展需要紧密结合，确保债务资金投向科技创新、绿色发展等重点领域，切实发挥债务资金对高质量发展的支撑作用

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）强调，“加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”，“增强财政可持续性”，“统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解，严防系统性风险”，为“十五五”时期加强地方政府债务管理指明了方向。日前召开的中央经济工作会议强调“坚持守牢底线，积极稳妥化解重点领域风险”，“积极有序化解地方政府债务风险”，“推动高质量、可持续的发展”，这为地方政府防范化解债务风险提出了新要求。在当前房地产市场下行、地方财政收支承压背景下，地方政府围绕控增量、化存量、防风险、促发展核心目标，严格落实政府债务管理制度，初步构建全流程、多层次的债务管理体系，为地方重大项目建设、民生福祉改善及经济社会发展提供了坚实保障。但是，地方政府偿债压力持续存在，隐性债务化解、专项债券扩容提质、债务长效监管机制等任务依然很重。亟待按照中央的部署，以深化财税体制改革为契机，积极稳妥推进地方政府债务管理改革，构建适应高质量发展的地方政府债务管理长效机制。

构建精准高效的风险防控机制

构建智能化监测平台。有序推进财政、发改、审计、国资、金融机构等多方数据资源融合，搭建地方政府债务风险监测预警平台，实现债务数据实时查询、风险指标自动计算、预警信号即时推送。细化指标阈值与监测频率（债务率、财政自给率、专项债项目收益覆盖率等），每月更新数据；监测指标（土地出让收入增速、平台带息债务增速等）每旬统计；预警指标（隐性债务新增、债务逾期率等）实时监控，确保风险早发现。建立债务风险评级体系，将省以下各级政府划分为红、橙、黄、绿四个风险等级，覆盖省市县所有债务主体与项目。

完善分级分类应急处置机制。完善分级分类应急处置流程。明确应急组织架构，建立“周调度、月研判、季通报”工作机制，确保应急响应高效。明确各风险等级的预警标准和处置流程。对红色预警地区，实施重点监控，暂停新增债务审批，要求制定风险化解方案，限期整改；对橙色预警地区，实施重点关注，严格控制债务增长，加强监督检查；对黄色预警地区，实施常规监测，提示风险隐患；对绿色预警地区，给予正常管理支持。对风险事件进行分级处置。规范隐性债务展期降息流程。充实应急处置工具箱。扩大应急周转金规模，建立债务风险准备金，规范债务重组操作，应对突发债务风险。

完善存量债务化解工作机制。按照既定化解方案，多渠道筹集资金，分类稳妥处置。明确化债目标、路径和时间表。通过预算安排化解，每年安排一定规模的财政资金用于化解隐性债务；通过资产处置化解，盘活政府存量资产，将所得收入优先用于偿债；通过项目转化化解，将符合条件的隐性债务项目转化为企业经营性债务；通过债务重组化解，与金融机构协商，通过债务置换、展期等方式降低债务成本。有序推进融资平台公司市场化转型。增强市场化竞争能力，注重存量债务与增量业务的平衡以及政企关系的重塑。细化转型后过渡期监测问责机制，并建立健全转型后金融债务接续偿还监督管理机制、逃废债惩戒机制，压实地方政府对转型后主体风险跟踪监测责任，防止转型后风险加速暴露、触发区域性、系统性金融风险。

建立高质量发展导向的债务管理长效机制

将债务管理与经济社会发展需要紧密结合，确保债务资金投向科技创新、绿色发展、民生改善等重点领域，切实发挥债务资金对高质量发展的支撑作用。

深化政策协同联动。建立健全财政与金融政策联动机制，通过债务展期、降息、调整还款计划等工具，缓解还款压力，释放融资空间，推动债务风险的系统性化解。推动财政金融工具的创新与融合，增强政策协同的灵活性。探索“财政贴息+专项债+再贷款”等组合工具，支持重点领域项目建设。健全财政金融协同的绩效评估机制，确保政策执行效果可量化、可追溯。

强化资产资源盘活。通过财政贴息、风险补偿等方式吸引社会资本参与债务重组与资产盘活。推动资产证券化（ABS/REITs），选择具有稳定现金流的优质资产打包发行产品，优化国有资本配置，提升资产利用效率。建立完善国有资产绩效评价制度，构建绩效指标体系，定期开展绩效评价，通过计算资产收益率、使用率等指标，全面评估资产使用效益；精准识别低效、闲置资产，为多措并举、因资施策盘活资产提供依据。

提升专项债券资金效能。提升政府专项债券项目谋划、储备、申报的质量和成熟度，强化项目收益平衡方案审核，确保融资规模与项目收益相匹配。加快专项债券发行使用进度，健全“借、用、管、还”相统一的管理机制。建立专项债券项目后续运营管理和收益监测机制，确保项目收益达到预期水平，有效覆盖还本付息需求。提高债券资金使用效率，进一步落实落细常态化监管，完善穿透式监测、强化全流程监管，加强项目资产的管理，推动“债务—资产”有效转化。

增强财政保障能力。培育壮大地方主体税源。推进消费税从生产（进口）环节后移至批发或零售环节，并分品目、分步骤稳步下划地方，利用消费税税基稳定且与地方消费市场直接挂钩的特点，培育市县长期稳定的主体税源。研究推进合并征收地方附加税，将“一税两费”合并为一个统一的“地方附加税”，原本部分归属于中央财政的教育费附加划归地方，增加地方财政收入实力。优化地方税源培育环境，支持地方结合区域产业优势发展特色税源。把握国家超长期特别国债、置换债券等政策窗口，精准谋划申报项目，积极争取上级政策支持。

健全绩效导向机制。加强政府投资项目全生命周期绩效评估，确保项目收益覆盖债务成本，避免因项目失败导致风险累积。健全“一企一策”“一债一策”动态管理机制，强化债务化解精细化、科学化管理。将债务管理成效与项目审批、资金分配、绩效考核深度挂钩，形成“激励相容、约束有力”的长效管理格局，推动债务管理与经济社会高质量发展良性互动。

（作者单位：中国财政科学研究院）