□刘传辉
工业用地是支撑实体经济、推动高质量发展的重要载体和基础要素。第三次全国国土调查公报显示，我国城镇建设用地节约集约程度不够的问题依然突出，一些地方存在大量低效和闲置土地。贯彻落实党的二十届三中全会精神，必须总结经验，正视问题，用力推动工业用地高效利用。
经验做法
推进“标准地”改革提质增效。2017年浙江以湖州市德清县为试点探索“标准地”改革，此后各地陆续探索。2021年国务院办公厅出台《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，2022年自然资源部出台《关于积极做好用地用海要素保障的通知》，鼓励各地推进“标准地”改革。北京、上海、广东、江苏、山东、四川、河北等相继出台政策推动落实。
划定工业用地红线确保有地可用。2017年广东支持开展工业用地红线探索，2020年在全国首创“划定工业用地保护红线和产业保护区块”做法。之后，浙江出台政策给工业用地划红线，多省划定工业用地保护区，珠海、南阳出台地方性法规给工业用地“划红线”，强化工业用地刚性约束。重庆、成都、合肥等通过建设高度集中的制造业区块，确保工业发展用地。
盘活闲置低效用地向“存量”要“增量”。2016年，湖北率先建立工业用地弹性出让制度，中山、深圳、广州等开展“先租后让”。2023年，自然资源部在15个省（市）的43个城市开展低效用地再开发试点。安徽推行闲置和低效工业用地“健康体检+土地管家”机制，厦门制定措施支持企业增资扩产、提容增效，提升土地节约集约利用水平。
“土地超市”云上精准匹配高效服务。2022年，海南探索创建“土地超市”制度，推行“云上看地、云上选地、云上买地”等服务，建立“项目策划+土地超市+极简审批”供地全流程制度，提高了土地匹配利用效率和服务水平。2023年济南、娄底推出了“土地超市”，2024年新疆首家“土地超市”营业。
主要问题
区域土地资源配置亟待优化。我国土地二级市场发展相对滞后，存在规则不健全、信息不对称、监管不完善等问题，导致土地二级市场制度失灵和资源错配，制约存量土地资源的盘活利用，加剧了用地供需矛盾。
存在标准不严低效用地现象。有的地方对工业用地容积率、投入强度、税收等准入门槛执行不严，存在圈而不建、占而不用等问题，甚至存在“僵尸园区”“空心园区”，造成工业用地闲置、低效使用、设施和指标浪费，使好项目无地可用。
低效闲置工业用地处置困难。低效闲置土地处置存在诸多难点，比如顶层制度设计不完善，地方性法律法规约束力不足，处置模式、收益分配、激励措施、金融支持、拆迁补偿、退出机制等方面政策措施不完善，各方利益诉求难协调，市场主体参与积极性不强等。
数据赋能工业用地治理不够。有些地方数字化意识和能力不强，对利用区块链、大数据等技术打造工业用地数字化治理平台的主动探索不够，工业用地数据库建设滞后，工业用地全生命周期数字化管理服务亟待加强。
对策建议
优化区域土地资源配置。从国家和地方层面加快健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加、国家重大生产力布局调整、盘活用地存量情况、地区GDP等相协调的制度机制，构建更加科学的土地资源配置指标体系、考核制度和动态调整机制，提高工业用地配置效率、效益和精准性。加快探索国家和地方集中垦造耕地定向用于特定项目和地区落实占补平衡机制，加强土地资源长线管理，分级完善工业用地“红线”、资源储备和指标调剂制度。
完善建设用地二级市场。逐步健全全国统一的建设用地市场制度，完善政策优化城市工商业土地利用，加快发展工业用地二级市场，完善相关法律体系，强化一、二级市场有效衔接。加快完善、推动用好自然资源部全国土地二级市场交易服务平台，鼓励地方建立和完善区域土地二级市场交易平台，促进市场信息公开透明、公平竞争，降低交易成本，提升交易活跃度和市场配置土地资源效率。完善租赁抵押等配套政策，推进长期租赁、先租后让、弹性年期出让等方式，推动土地混合开发利用、用途合理转换。
盘活存量土地和低效用地。深化“标准地”制度，严控用地标准，提高亩均效益。持续开展低效用地再开发试点和，优化政策供给，完善考核激励和预警退出制度，健全权益人利益保障机制，调动各类主体参与积极性，从存量挖增量，扩大用地资源。加强规划统筹和技术支持，提高用地容积率，转变土地利用方式。深入开展各类开发区、产业园区等工业用地普查和专项治理，推动园区整合优化，促进存量土地“二次开发”，加快盘活存量土地和低效用地。
提高用地数字化治理水平。推广“土地超市”经验，利用区块链、大数据等新一代信息技术，搭建全国或区域工业用地供需服务“云平台”和全流程动态监管系统，推动相关平台信息互通共享。完善多部门协调联动机制，以数字化平台为载体有效落实“事前、事中、事后”监管责任，实现工业用地精准化配置、精细化监测、全周期管理，促进工业用地提质增效。
[本文为四川省高等教育人才培养质量和教学改革项目JG2024-0768、四川省高等教育学会课题SZJJ2024YB-007、西华大学课题RX2300001408成果。]
（作者单位：西华大学，四川 成都610039）