□孙琨 黄杰
习近平总书记强调，要深刻汲取国内外重大文物灾害事故教训，督察落实主体责任，强化隐患整治，增强历史文化遗产防护能力。为切实有效保护文化遗产，需落实主体责任，许多地方在此方面进行了实践探索，如云冈石窟设立了文物保护检察室，超过22个省通过检察公益诉讼的办法来进行追责，许多地方的纪检监察部门通过专项监督来落实文化遗产保护责任。但这仍不能满足统一化、常态化督促各类主体落实责任，以系统性保护各类文化遗产的要求。为此，党的二十届三中全会提出：“建立文化遗产保护传承工作协调机构，建立文化遗产保护督察制度，推动文化遗产系统性保护和统一监管”。相应督察制度涉及“谁来进行统一督察、督察什么、如何督察”等关键问题，有必要对这些问题进行深入探究，以促进文化遗产保护督察制度的建立。
建立文化遗产保护的统一督察机构。为了应对文化遗产保护传承中行业部门所形成的“条条管理”，以及各地方所形成的“块块管理”问题，亟需对各行业、各地方的文化遗产保护进行统一监管，这需要建立一个权威性的统一督察监管机构。基于与现实情况紧密结合有助于推动工作的考虑，可在当前文物管理部门内设督察机构的基础上，拔高行政级别、赋予更大权限，并整合进一些纪检监察力量，来构建督察机构。相应督察机构将对分布在文物、住建、农业、工业等领域的各类文化遗产保护进行统一督察，而不同领域文化遗产有着鲜明的专业属性和差异化的保护问题，因此相应督察机构需充分吸纳各领域专业人士，根据需要在督察机构内部临时组建或常态性设置有突出专业特征的督察工作组，遵循统一的法规制度对各行业文化遗产保护进行督察。
增强对文化遗产保护的统一督察能力。对文化遗产保护状况进行判断、发现问题是作出督察建议的基础，其中既涉及显性的状况表征及问题，也涉及需深入分析方能发现的隐性表征及问题。评估是判断保护现状及发现问题的重要方式，但对各类文化遗产保护状况进行评估的工作量大、要求高，一是由于各类文化遗产数量众多、分布广泛，二是由于一些评估需要进行专业性很强的分析，如判断道路交通所造成的震动是否会损坏文化遗产。因此，仅靠督察机构自身很难完成对各行、各地文化遗产保护的评估，而需要许多社会专业机构参与相应评估，为督察机构提供充分的信息资源，以保障督察机构对各类文化遗产开展切实有效的统一督察。相应评估为督察问责、保护督促提供直接依据，因此需由督察机构对独立性专业机构的评估资格进行严格认定，以保证评估的公正、严肃、独立及专业性。许多具备资格的第三方专业机构参与有关评估，会使统一督察机构的督察触角得到广泛扩展，工作效能得到很大提升，从而增强对文化遗产保护进行统一督察的能力。
实施对文化遗产保护的统一督察监管。建立健全督察工作所需依据的法规制度体系，并在全国文化遗产保护督察机构直管下，遵循确有必要原则，设置地方的相应督察机构，对文化遗产保护中的违法、不合规、未尽责、不作为、乱作为、不协同合作等现象进行督察监管，根据需要向有关主体制发有法律效力的督察建议书，并辅以现场督察、约谈、在线质询、召开督办会等配套手段，落实主体责任，对文化遗产保护进行督促及纠偏。有关建设项目、周边环境、经营活动对文化遗产的影响也需纳入督察范围。督察机构按照不同目的开展不同形式的督察，如定期例行督察、不定期专项督察、随机抽查性督察、对督察建议落实情况的再督察，以及上级督察机构对下属机构所做出有争议督察建议的复核督察。为避免督察工作本身的倾向性或受干扰，督察机构可在各自管辖区之间进行交叉性督察。对于像大运河这种跨多个行政区的文化遗产，可在全国性督察机构内设分支专管机构，在有关各地督察机构配合下开展统一督察工作。文化遗产保护会涉及多元化利益主体，为同其他行业部门、纪检监察机构开展联合调查与执法，可在各级督察机构基础上，设置有更大统筹协调权限的督察工作领导委员会，促进机构之间的协同合作，实现对文化遗产的系统性保护。督察机构也需设置公众监督平台、受理公众投诉，以充分发现文化遗产保护中存在的问题。在实际工作的基础上，建设文化遗产保护督察案例库，为文化遗产保护工作提供镜鉴，为人员培训提供学习资料，使相关主体自觉按照督察要求来实施或配合文化遗产保护行动，发挥督察的导引作用。
通过督察促进文化遗产的系统性保护。文化遗产保护督察遵循统一的要求和标准，可避免文化遗产保护效果受不同主体主观意志影响的现象，可应对各行业部门“条条管理”及各属地“块块管理”所造成的保护效果不统一问题；督察机构将各主体之间的协同合作也纳入督察事项，可应对各部门、各地方之间在保护文化遗产方面协同度不够的问题；督察机构对各类文化遗产进行统一督察并落实及追究主体责任，可应对一些文化遗产无人保护或保护不够的问题；文化遗产保护督察以实际保护效果为判断依据，必然会对各行业、各地方，以及直接责任主体对文化遗产的管理及利用产生引导和规范作用，有助于优化与文化遗产相关的各方面工作。因此，建立文化遗产保护统一督察制度，可促进文化遗产的系统性保护传承，将国家保护文化遗产的战略要求落到实处。
（作者单位：扬州大学）