□肖金成 李博雅 邢干

空间布局优化是京津冀协同发展的重要任务。作为重大国家战略，京津冀协同发展已实施了八年，区域协同发展水平不断提高，地区之间的合作意识不断加强，在北京非首都功能疏解、产业协同发展、交通一体化发展和生态环境协同治理等重点领域取得显著成效。但是，京津冀三地发展差距较大、产业链融合不足、城镇体系不合理、核心城市辐射带动作用不强等问题仍较突出。当前，京津冀协同发展已进入到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段

京津冀空间布局的优化路径

《京津冀协同发展规划纲要》确定了“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”的布局思路，提出要构建“一核、双城、三轴、四区、多节点”空间格局。从纲要公布的空间布局图来看，“一核”指的是北京，“双城”指的是天津和石家庄，“三轴”指的是京津、京保石、京唐秦三个发展轴，“四区”分别是中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区，“多节点”包括唐山、保定、邯郸、张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水等节点城市。着眼于京津冀协同发展的成效与问题，应重视优化京津冀空间布局，提升京津双城辐射带动作用，打造三大发展轴，促进三大都市圈耦合发展，培育新的经济增长极，发展战略性功能区，推进京津冀世界级城市群建设，形成优势突出、功能互补、错位发展的新格局。

打造三大发展轴。发展轴是依托重要的现状基础设施束（交通干线、能源输送线、水源及通信干线等）连接若干个城市而形成的人口、产业、城镇、经济要素相对密集的带状区域。依托沿线城市进一步聚集产业和人口，通过“以线串点，以点带面”的开发战略引导和影响区域的发展。京津塘、沿海、京石邯三大发展轴是支撑京津冀协同发展的主体框架。

建设现代化都市圈。京津冀地区包含北京、天津两个超大城市，已形成北京都市圈和天津都市圈，两个都市圈的边界相互耦合。石家庄属于I型大城市，石家庄都市圈也已形成，与北京都市圈、天津都市圈形成互动关系。未来京津冀应以“三城”带动“三圈”，“三圈”支撑“一群”，实现京津冀协同发展向更高水平迈进。

培育新的经济增长极。所谓经济增长极是指在空间范围不太大的地方，通过完善基础设施，实施高效管理，并辅之以优惠政策，快速聚集经济要素，起到对一个区域的支撑作用。京津冀未来的增长动力来自新的经济增长极。建议加快建设雄安新区，加快发展北京城市副中心，加快发展张家口旅游休闲产业。

发展战略性功能区。产业转移与承接是京津冀协同的重点任务。应围绕国家战略需求和民生改善的领域，推动发展战略性功能区，提升科技创新水平和自主研发能力，通过人才、资金、知识等要素的空间溢出与成果转化，形成分工明确、交流合作、结构合理的区域发展格局。建议加快将中关村建成世界领先的科技园区，加快将北京经济技术开发区建成具有全球影响力的科技服务中心，继续支持天津滨海新区加快发展，加快推动河北主要新区建设发展。

建设世界级城市群。建设以首都为核心的世界级城市群是京津冀协同发展的战略目标。应抓住京津冀协同发展战略机遇，适应我国经济转型升级的需要，进一步提升北京的辐射带动能力，强化国际交往功能和科技创新功能；天津应重点聚焦与现代制造业相关的科技研发、航运业、金融业等领域，带动京津冀区域更高水平对外开放与创新发展；河北应积极承接京津两市外迁转移的一般性制造业，提升各城市的产业发展水平，缩小河北各市与京津的发展差距，促进京津冀地区公共服务均等化。最终形成功能明确、分工合理、合作互动的集约化空间发展格局，实现高标准市场化、国际化、现代化，早日跻身于世界级城市群。

促进京津冀空间布局优化的对策

推进京津冀空间布局优化将是各因素相互作用的长期过程。应以三大都市圈为着力点推动京津冀空间布局优化，正确处理好市场与政府的关系，积极发挥规划先导和政策引导的作用，建立区域统一要素市场，缩小区域发展差距，构筑区域交通网络格局，加快推进京津冀产业联合与合作。

以三大都市为责任主体，推动三大都市圈规划建设发展。以“三城”引领“三圈”，更好地发挥都市的辐射带动作用，是加快京津冀协同发展的基本路径。都市同时具有吸引力和辐射力，但由于行政区的分割，往往会抑制辐射作用的发挥，通过对都市圈进行规划，有利于消除行政分割，提高对周边地区的辐射力。都市圈规划建设管理应实行“责任制”，以都市为责任主体，应根据都市的辐射半径确定各自的辐射范围，建立都市圈合作机制。参照其他地区的经验与模式，建议建立都市圈市长联席会议制度和合作发展基金。第一步是按照国家发改委关于规划建设现代化都市圈的指导意见编制现代化都市圈规划；第二步是根据规划进行交通网络建设，消除断头路，建设轨道上的都市圈；第三步是构筑整个都市圈的产业链、供应链、价值链；第四步是促进形成合理的城市体系，支持中小城市补短板、强弱项，完善县城、小城镇的基础设施，发展特色产业，发展特色小镇；第五步是促进城乡融合和乡村振兴，把农村建设成为生产发展、生活富裕、生态美好的社会主义新农村。

建立统一市场打通要素流动通道。京津冀区域需统一商品市场、要素市场，并由此保障资源配置的区域化。应处理好政府和市场的关系，更加注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现各类企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争，提高市场资源配置效率。一是要统一人才市场，构筑人才信息平台，形成劳动力自由流动、灵活就业、城乡和行业一体化的劳动力要素市场；二是要构建统一资本市场，深化金融体制改革，把服务实体经济作为出发点和落脚点，充分发挥北京金融资源和津冀新区的政策资源优势，构建不同辐射范围的金融中心，增强金融服务能力，研究如何发挥资本市场在产业一体化及产业升级中的作用；三是要统一技术要素市场，明确京津冀三地不同创新主体的功能定位，通过构建科技成果激励机制，提升京津冀各地区创新成果转化和创新服务能力，为京津冀高质量协同发展提供技术支撑。

培育新的经济增长极。一方面，河北应加快转变经济发展方式，积极发展低碳产业、特色产业，促进高技术、高附加值产业的发展，提高城市经济发展水平和综合实力，实现人口数量、经济活动和用地相互匹配，城市规模同资源环境承载能力相匹配；另一方面，应依托现有产业基础，选择一些具有优势和发展潜力的地区共建一批京津冀产业合作平台，促进产业要素高效流动，围绕特色产业链形成分工合理的空间布局。将北戴河新区、曹妃甸新区、渤海新区、冀南新区、正定新区等作为河北省在京津冀协同发展中的着力点，将其培育成为新的经济增长极，选择一到两家提升为国家级新区，作为京津冀协同发展的重要举措，全面缩小河北与京津的发展差距。

完善交通基础设施建设。完善交通网络体系应当成为京津冀空间布局优化的突破口。京津冀三地应整合城际公路交通和城市道路交通，积极推进大运量的城际快速轨道交通建设，构筑网络化的交通体系，为核心城市有机疏解和优化空间布局创造条件。一是在减轻北京中心城区城市道路交通压力的同时，进一步改善京津冀城际之间的交通联系，打破行政区划的阻隔，提升区域交通网络的便捷程度。二是以加强沿海经济带交通联系为目标，形成纵贯南北的综合交通体系，扩大与全国其他地区的交通联系。三是加强航空港、海港之间以及陆港和海港之间的有机联系，形成完善的航空港、陆港、海港综合交通体系。

建立区域合作协调机制。一是应加快改革创新步伐，破解行政壁垒和制度障碍。从推动京津冀协同发展到促进环渤海区域合作继而构建东北亚国际次区域合作，应制定一系列改革创新和区域合作政策。二是建立与行政区适度分开的经济区高层次协调机构，主要负责区域规划的编制、重大利益的协调、统筹区域合作和区域经济战略决策与政策制定。三是建立三地利益共享机制，在基础设施共建共享、生态环境工程建设与产业布局调整等方面寻找各方互惠互利的合作切入点。

（作者单位：肖金成，中国区域科学协会；李博雅，北京物资学院经济学院；邢干，北京物资学院法学院）

（稿件来源：《河北经贸大学学报》2022年第5期）