□麻新平
近年来，随着互联网、人工智能及大数据的迅猛发展，我国平台经济异军突起，成为平衡资源配置、拉动消费、促进就业的重要力量。中国信息通信研究院数据显示，截至2020年底，我国价值10亿美元以上的数字平台数量197个，价值规模达3.5万亿美元。但是随着平台规模的不断扩张，一些平台利用市场优势地位，频频爆出“二选一”“大数据杀熟”、利用算法实施共谋等垄断现象，不仅降低了平台企业创新的积极性，也严重危及了市场公平竞争环境，对我国反垄断政策法律制度造成了极大的冲击。因此，加强对平台经济的反垄断监管非常必要且刻不容缓。
一、平台经济反垄断监管的制度困境
近年来，针对平台经济存在的诸多垄断现象，我国反垄断监管持续发力。《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》《平台经济领域的反垄断指南》（以下简称《指南》）的颁布，为我国反垄断监管提供了法律依据，对于打击平台企业的垄断行为，维护社会公共利益起到了重要作用。
但总体来说，我国平台经济反垄断监管尚处于缺位状态，行政处罚或司法判断也没有相关判例，难以为反垄断监管提供有效制度支撑。我国《反垄断法》于2008年实施，对于平台经济的垄断问题缺乏有效应对。作为对反垄断法的细化与补充，《指南》未改变原有的分析框架，同时在认定平台市场支配地位、平台滥用市场支配地位行为的具体类型以及法律责任方面仍有所欠缺，为界定平台垄断带来了困难。从界定相关市场来看，虽然《反垄断法》和《指南》对此有一般性规定，但平台涉及多方主体，业务类型复杂，传统的通过SSNIP来界定相关市场方法无法适用于提供“免费”服务的平台企业。同时，平台企业是注意力经济，用户关注度越高，停留时间越久，也就意味着交易机会或者“变现”能力越大。但是，所有的互联网平台之间都存在竞争，如果单纯以注意力来界定相关市场就过于宽泛，特定的平台企业也就很难被认定为具有市场支配地位。从市场支配地位认定来看，《反垄断法》规定的首要考虑因素是经营者的市场份额，包括销售额、成交额，但是平台企业的销售额可能很低，并不能真正反映平台在行业中的地位，导致对事实上具有市场支配地位的平台被认定为不具有市场支配地位，无法对其实施有效监管。
二、平台经济反垄断执法的实践困境
针对一些平台企业的无序扩张问题，从2019年起，监管部门对平台企业的反垄断监管力度不断加码，2021年4月对阿里巴巴滥用市场支配地位的垄断行为处以182.28亿元人民币罚款，是中国反垄断法实施以来最大的罚单。同时，在执法机构建设方面也有很大进展，成立了高规格的国家反垄断局，国家市场监管总局新增了反垄断执法一司、二司，将反垄断机构提升到了前所未有的地位，标志着反垄断工作力度的持续加强。
平台经济具有网络效应、多边市场、动态创新性、跨市场性等特点，面对复杂多变、涉及面广、专业性强的平台经济商业模式，案件的调查难度非常大，有的典型案例从起诉到审理长达3年，调查难度可见一斑。制度困境使得反垄断执法面临很大困境，例如，《指南》规定，认定或者推定经营者具有市场支配地位，可以参照经营者市场份额以及相关市场竞争状况、经营者控制市场的能力、经营者的财力和技术条件、其他经营者对该经营者在交易上的依赖程度、其他经营者进入相关市场的难易程度等，这为确定经营者是否具有市场支配地位提供了标准和规范，解决了滥用市场地位的难查处、难认定问题。但由于平台企业突破了传统共谋的形式，市场主体通过算法达成新型算法共谋，垄断手段具有隐蔽性，平台企业的经营行为缺乏透明度，客观上加大了监管和执法的难度，意思联络认定出现证明难等问题，识别和收集证据方面也陷入技术困境。随着数字技术的发展，垄断形成呈现多样化形式，智能化程度越来越高，越来越难以辨识，使得反垄断执法难度大大增加，对执法能力也带来了更大挑战。
三、平台经济反垄断监管的对策
“十四五”时期，平台经济对我国经济增长的引领带动作用将进一步显现，促进平台经济与社会经济的整体协调发展也将成为我国反垄断监管的常态。2020年中央经济工作会议要求强化反垄断和防止资本无序扩张，2021年中央政府工作报告提出要“强化反垄断和防止资本无序扩张，坚决维护公平竞争市场环境”，表明了国家对于平台经济反垄断的决心和态度。坚持发展和规范并重，构建更优更高效的平台经济反垄断监管模式，推动平台经济规范健康持续发展非常必要。一是完善平台经济反垄断监管制度，夯实监管的制度基础。应尽快修改《反垄断法》并完善配套法律制度，为执法机关处理新型垄断行为提供明确的法律依据；完善相关政策细则，引导企业合规发展。积极推动《指南》的落实，加强对典型案例的研究，细化涉及平台垄断行为的相关认定规则。二是强化平台经济反垄断监管执法，构建有效的监管机制。加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，健全并不断完善反垄断执法体制，建立长期的、常态化的反垄断执法机制；坚持宽严相济的反垄断执法原则，科学合理审慎地判定垄断的范围和行为，鼓励技术、产品和商业模式的创新；优化监管框架，建立事前监管与事后监管并行的监管方式，实现事前事中事后全链条全领域监管。应强化更具柔性的事前监管，加强数字市场调研与竞争评估，有利于反垄断执法机构及时把握数字市场的竞争动态，掌握平台企业涉嫌垄断的违法事实从而有针对性地开展反垄断执法，将竞争损害降至最低；探索建立平台企业反垄断合规监管与评价制度，增进平台企业实施反垄断合规的动力和积极性；加强执法队伍建设及对执法人员素质和业务能力的培养。三是加大平台经济科技监管力度，提升监管的效能。注重运用大数据、区块链、云计算等数字技术赋能反垄断监管。增强对数字监管技术的运用能力，强化数据资源的流动监管，打破某些平台的数据垄断，使其数据开放，有效促进平台间的创新与竞争；加强技术手段运用，建立紧扣市价异动的监测体系，建立以软件代码为基础的自动化监管工具，增强对数字监管技术的运用能力。
（作者单位：河北省社会科学院法学研究所）