□崔润东

新阶段我国新型城镇化的新趋势新特点

一、从整体趋势来看，城镇化增速呈现放缓态势。2024年我国常住人口城镇化率为67%，比2023年提高0.8个百分点，比2016年提高8.2个百分点。但近年来，城镇化率增速出现放缓态势。城镇常住人口年净增量从2011年2949万人的高位下降至2024年的1083万人，同期常住人口城镇化率增幅从1.88个百分点下降至0.84个百分点。一方面，受我国经济增速放缓、部分企业经营困难、内外部需求不足等因素影响，房地产大基建、传统制造业对农民工的吸纳能力下降，削弱了农民工外出务工的需求。另一方面，随着县域城市化加快推进和农村改革不断深入，县域乡镇提供更多就业机会，使得一部分农民工选择在家乡就业，不再返城务工。

二、从空间格局来看，农村转移人口向中西部回流明显。据统计，近十年来，我国东、中、西、东北地区城镇化率分别提高了9.7、13.3、13.8和8.4个百分点，中西部地区城镇化率增速显著高于东部地区，2021年至2023年，城镇化率增长超过5个百分点的城市有9个，其中赣州、天水增长超过7个百分点，酒泉、咸宁、合肥、南通、鄂州、咸阳、蚌埠增长超过5个百分点。主要原因是，中西部承接沿海地区大量产业转移，吸引了农民工人口回流。从输入地区来看，2023年中西部地区农民工流入人数多增327万人，而东部地区则减少了170万人。从省份内部流动来看，人口向省会城市聚集的现象更为明显。2023年合肥、郑州、成都常住人口增量分别为21.9、18、13.5万人，位居全国前列。随着新型城镇化不断推进，中西部省份内部、中小城市的人口向以省会为代表的中心城市流动将更为频繁。

三、实施路径来看，从“摊大饼”向“抓重点”转变。我国地域广阔，各城市和县域发展条件差异很大，城镇化建设不能一刀切。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》首次将县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城以及人口流失县城等五大类，并确定不同类型县城的发展路径和要求。2024 年国务院出台《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（简称“五年行动计划”）进一步明确“以冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等地区为重点，同时兼顾其他城镇化率低且人口规模大的县市，实施潜力地区城镇化水平提升行动”。要求省级政府根据“一县一策”的原则，引导重大产业项目向潜力地区集中，同时利用财政、土地、金融和产业政策，全面支持这些地区城镇化水平的提升。从“五分类”到“潜力地区”充分说明我国以县城为载体的新型城镇化和分类施策的实施路径逐步清晰，相关支持措施从“撒胡椒面”转为“精准滴灌”。

新型城镇化背景下县域金融业务的新机遇

一是县域城镇化发展融资需求总量巨大。当前，我国有1.6亿人常住在1472个县城，0.9亿人常住在392个县级市城区，共约2.5亿人，据清华城镇化研究院测算，若2050年完成80%的城镇化率，涉及的城镇公共支出和城市运营服务成本将超过34万亿。目前我国城镇化建设资金来源主要包括中央财政资金（如转移支付和中央预算内投资）、地方债和地方税收、地方政府与社会资本合作等模式。由于近年来地方发债受限、社会融资萎缩，中央财政在新型城镇化投入中的分量越来越重，新型城镇化背景下的保障性住房建设、“平急两用”基础设施、城中村改造项目，以及县乡路网、城乡供水安全、燃气、供水、污水“一网通管”等公共基础设施进村入户项目，是当前财政资金和专项债券投资的重点领域。这为商业银行创新“投贷债”模式服务县域城镇化、乡村社区服务设施建设等提供了重要机遇。

二是农业转移人口市民化衍生多样化金融服务需求。农业转移人口作为城市建设的生力军，深刻影响城镇化的格局与质量。金融机构深入挖掘并满足新市民，特别是新生代农民工的金融需求，对于拓展新型城镇化业务机遇至关重要。从不同客群来看，老一代农民工普遍是“候鸟式”流动，多在传统建筑和制造业工作，城镇安家比例较低，金融需求集中在跨地区支付结算、代发工资、定期存款、养老储蓄、办理社保卡等领域；而新生代农民工就业更加灵活、对城市归属感更强，消费行为也明显升级，对买房购车装修贷款，信用卡、网捷贷等消费贷款，流动性较强的理财产品、工伤及失业保险等都具有较大的需求。

三是县域产业升级催生特色金融服务需求。产业升级是推动以县城为载体的城镇化、扩大县域就业吸纳能力的核心驱动力。根据《五年行动计划》，新型城镇化背景下推动县域产业升级的着力点主要有两个：一是县域产业园区和产业链。通过实施农产品加工业提升行动，支持主产区建设加工产业园、完善流通骨干网络、布局建设城郊大仓基地，推动高质量农村电商发展，从而形成产业集群效应，带动上下游产业链协同发展，扩大农村转移人口就业，为城镇化注入经济活力。二是跨区域跨城乡产业转移。主要针对东部欠发达县域和中西部潜力县区，这些县域产业发展不充分，但劳动力资源丰富、区位交通便利，具有承接东部地区产业转移的独特优势，以新型工业化发展带动城镇化水平提升。聚焦县域产业园区和城乡产业转移做出服务特色，是商业银行助力新型城镇化的重要突破口。

商业银行服务县域金融的对策建议

一、优化营业网点和服务布局。在金融服务下沉乡镇过程中，统筹考虑各地区县域五分类，中西部潜力发展县区相关规划，持续优化县域网点布局，突出服务重点领域。重点聚焦冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等重点县域，增设综合性服务网点，满足人口流入带来的增量金融服务需求。针对人口流出较多的资源枯竭型城市以及偏远边境和山区，采取“流动银行+服务驿站”模式，实现网点布局与人口流动趋势的精准匹配。对于不同县区分类特点采取差异化的服务策略，对于大城市周边县城，强化与中心城市营销服务协同，做好基础设施联通、产业转移、城市功能疏解等金融服务；对于专业功能县城，重点支持特色优势产业发展，巩固提升专业特色竞争优势；对于农产品主产区县城，重点支持县城二、三产业聚集、主要农作物产业链强链补链；对于重点生态功能区县城，择优支持生态环保、清洁能源等领域优质客户和项目。

二、把握新基建和新市民机遇。积极跟进各省区将潜力县区建设项目纳入省级重大项目清单实施进度，重点围绕四好农村路、农村冷链物流通信、保障性住房建设、人居环境整治、盘活存量土地和低效用地、县乡智能化基础设施等重点领域，提供包括信贷支持、债券承销、股权融资、REITs、资金托管等在内的综合性金融服务。强化与政策性银行协同合作，通过联合贷款、专项债券、产业基金、数字化创新等合作模式，在服务新型城镇化和城乡融合发展重点项目、农业经营主体等领域形成闭环，加大中长期信贷支持。针对县域人口就地城镇化需求，推出新市民创业贷款，助力其自主创业，解决资金难题；围绕农村教育、医疗、养老等民生重点领域，提供账户、存款、贷款、理财、缴费等一揽子金融产品服务。针对新生代农民工流入集中的大中型城市，量身定制增值产品和优惠服务，重点瞄准快递、外卖、家政等就业密集行业，强化与平台企业、劳务公司合作，创新代发工资、社保集缴、特色理财、培训融资等专属产品服务。抓住国家鼓励消费品以旧换新机遇，加大对农村智能手机、新能源汽车、智能家居等消费品的信贷支持。

三、提升数智融合服务能力。充分依托智慧银行建设、多渠道协同优势，持续提升农业转移人口市民化金融服务的精准性、适配性、便利性。利用大数据模型分析工具，跟踪和分析农村流动人口的资产变化和行为特征，积极发挥掌银信息推送、远程外呼、客户经理线下“一对一”对接等多渠道优势，主动触达农村流动人口。针对农村转移人口的特色化理财、基金等产品，探索创新具有利用社保、公积金数据的线上贷款等产品。引入智能客服解答农民常见金融问题，提供全天候不间断服务，同时借助数字化手段开展金融知识普及活动，以通俗易懂的方式提升农民金融素养，增强服务温度，全方位满足农村居民的金融需求，助力城乡融合发展。

四、建立风险防控长效机制。完善风险评估体系，深入研究新型城镇化相关项目特点，综合考虑县域地区的经济发展水平、政策导向、人口流动趋势等因素，特别是县级政府债务负担情况，运用大数据和量化模型对项目可行性、收益性及潜在风险进行精准评估。合理把控贷款规模，依据风险评估结果和风险承受能力，确定单个城镇化项目及整体城镇化领域的贷款投放额度，避免风险过度集中。优化贷款期限与还款方式，使其与项目现金流相匹配。强化贷后管理，利用物联网、区块链等技术实时监控县域基础设施、房地产等重点领域资金流向和运营状况，建立风险预警机制，及时发现潜在风险隐患并采取应对措施，强化银政合作丰富资产保全手段，确保在支持新型城镇化建设的同时实现风险可控、稳健发展。

（作者单位：中国农业银行乡村振兴金融部）